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CEPAL DECLARATION
At the second session of the Global Platform for Disaster Risk Reduction
(Geneva, June 2009)
Ricardo Zapata-Marti
ECLAC Regional Focal Point on Disaster Evaluation
Santiago, Chile
ECLAC, as a United Nations regional economic commission, has provided technical cooperation to the countries for the assessment of the impact of disasters, not only to define the resource gap posed by post disaster reconstruction of damaged infrastructure and assets and the recovery of production and economic level of impacted populations, but to make visible the fact that disasters are a burden, a brake, an additional external factor that slows and postpones the development agenda.
Consistent with this view and beyond the pioneering role in assessing the economic, social and environmental impact of disasters, and proposing that their reduction is an integral element of the development agenda, the experience of recent years --in which the methodology developed has reached a more general application in other regions, particularly in Asia thanks to strategic partnerships with agencies of the UN system and the World Bank— we propose some important changes in the current strategies of development with an integrated, holistic perspective and the systemic integration of risk reduction in those strategies.
We believeit is timely to reflect, after the four years, on some aspects of the Hyogo Framework of Action, its increased incorporation into national platforms and the advance towards a regional platform in Latin America and the Caribbean; of the Framework. We perceive that the focus is still reactive with a concentration on humanitarian response as reflected in present strategies and moreover in the allocation of resources both at the national level and by international cooperation. We perceive lags that widen the gaps and deficits generated by recovery and reconstruction processes in the face of an integrated vision of sustainable development. Moreover –from the institutional perspective of ECLAC-- these gaps and deficits become more severe in the face of climate change scenarios. With this vision ECLAC is coordinating national and sub regional studies on the economic impacts of climate change, with the support of resources from several donors, among which United Kingdom’s Department for International Development (DFID) and the Interamerican Development Bank(IDB).
In respect of the post disaster situation and the assessment of early recovery needs and subsequent building back better resilient and sustainable reconstruction, ECLAC’s experience since the 1970s leads to the conviction that there is still need for an increased inter agency and inter disciplinary coordination on site –at the field level—actively involving the government of the affected state or country and consulting directly the impacted population with the support of local experts and leaders. Without their participation and appropriation of the evaluation of needs –that begins with the assessment of damages and losses—the result will not reflect the actual needs but the perception of such needs from external experts introducing their own vision and conceptual frameworks instead of what the local environment and local cultures require. In this sense advances made in the Post Disaster Needs Assessment (PDNA) and the early definition of sustainable recovery still require further development, not only in terms of methodology but in its rooting, appropriation and adoption at the field level. Coordination at the central level –as in the Interagency Standing Committee (IASC) and the thematic clusters—must further develop local operational expression, in the field, adapted both to the specific characteristics of the UN system’s presence in each particular case, to the institutional and governmental capacities and the type and magnitude of the specific disaster. The experience of the UN System in Latin America and the Caribbean –that has moved forward in inter agency regional coordination through the Risk, Emergency and Disasters Task Force (REDLAC) and the progressive creation of the United Nations Emergency Technical Teams (UNETT or UNETE in Spanish) -- mechanism that encompasses the agencies at the field level to respond to emergencies—shows a potential for an enriching and effective route. In other regions there is still need to further advance along these lines. This confirms that there is no unique response possible in the post disaster response and that although methodological frameworks are clear for the assessment of damage and losses derived from inter agency work over the years, the methodological frameworks for needs assessment and the use of instruments of consultation and participation of those impacted through surveys, focal groups, town halls and thematic, sectoral and community basedworking groups, can only be progressively be made with the ownership and participation of communities, institutions and governments in the field and may vary greatly in each specific event.
Furthermore, and given that –as part of the worldwide globalization process—the impact of disasters increasingly transcend borders and have cumulative, magnified effects at the planetary level coupled with the emergence of new threats and dangers that communications and global integration transform into global disasters, require increased cooperation and regional and global understandings among countries and institutions, as well as the development and improvement of specific assessment and response methodologies.
With this perspective we are advancing, with the support of the Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR)in the process of involving the other Regional Commissions in the process of assessing post disaster needs based on the experience and methodology of ECLAC, sharing those and defining regional processes to transfer them and improve local capacity --both national and regional—to face post disaster situations and advance to an integrated perspective and risk management as a policy pillar; inserting it systematically in countries’ development and growth strategies. We fully share the objectives of the Latin American and Caribbean regional and the global Platforms and express our willingness to back integrating and coordinating actions with the ISDR in support of countries’ needs, focusing not only in the region but in countries where risk is greater --given bothincreased threats or dangers derived from factors such as climate change, and from greater vulnerabilities given their development stage and institutional characteristics.
In this context also –again with the support and in cooperation with governments and the specialized agencies of the UN system—ECLAC is advancing towards the economic and social impact assessment of events we did not include in the traditional conception of disasters. In this respect it may be of interest to know that we undertook assessing the economic impact of a dengue epidemic in Bolivia --with a methodology we are developing with the Pan American Health Organization, PAHO. We believe this type of assessment will be relevant to grasp the magnitude of the impact of events such as the A (H1N1) influenza. I think that, given the global reach this event has --a disaster of a different kind from what we generally consider and are prepared to assess—and the methodological proposal we are using, it would be of interest to share it with the Platform.
Finally we want to reiterate that, for ECLAC, disaster risk reduction starts with the assessment of disasters’ impacts. Such assessments allow integrating risk reduction in development strategies and policy formulation, are an important area of technical cooperation for the countries in our region, and have shown to be an area for inter regional cooperation through the other regional commissions and with UN agencies. Such assessments have also become useful for international financial institutions such as the World Bank and regional ones such as IDB and the Andean Financial Corporation (CAF for its name in Spanish) to provide rapid financial emergency disaster support and –more importantly—for the development of risk reduction financial instruments (such as risk transfer through insurance facilities, and Government catastrophic bonds that use the economic figures of past assessments as a starting point to establish coverage).
The end goal is to have countries that are more resilient, better prepared and with diminishing needs of post disaster humanitarian and recovery because they will have created risk reduction instruments that will give them --all our member countries—greater autonomy and adaptation capacity to disasters, as well as sustainable development policies based on the mitigation of the underlying causes of disasters.
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DECLARACION DE CEPAL
Ante la segunda sesión de la Plataforma Global de Reducción del Riesgo de Desastres
(Ginebra, junio de 2009)
Ricardo Zapata-Marti
Punto Focal Regional de Evaluación de Desastres, CEPAL
Santiago de Chile
La CEPAL, como comisión económica regional de Naciones Unidas ha prestado históricamente cooperación técnica a los países en la evaluación del impacto de los desastres; no solo en cuanto a definir la brecha de recursos que requieren para la reconstrucción post-desastre --por la infraestructura y patrimonio destruido o dañado y para la recuperación de sus actividades productivas y el nivel económico de las poblaciones afectadas-- pero para evidenciar que los desastres son un lastre, un freno, un factor externo adicional que retrasa y hasta pospone la agenda del desarrollo.
En ese sentido, más allá del papel pionero de valorar el impacto económico, social y ambiental de los desastres y plantear que su reducción constituye un elemento integral en la agenda del desarrollo, la experiencia de los años recientes – en que la metodología desarrollada a alcanzado una utilización más generalizada en otras regiones, particularmente en Asia gracias a la asociación estratégica con las agencias del sistema de Naciones Unidas y el Banco Mundial—proponemos cambios importantes en las estrategias tanto de desarrollo con una perspectiva integral, holística, con la incorporación de la gestión de riesgo en dichas estrategias.
Creemos que, con los cuatro años ya transcurridos, es momento de hacer algunas reflexiones sobre aspectos del Marco de Acción de Hyogo, su creciente adopción a nivel de plataformas nacionales y el avance que en la región de América Latina y el Caribe estamos viendo de una plataforma regional. Apreciamos que en gran medida aún el foco de las estrategias y sobre todo de la asignación de recursos tanto a nivel nacional como por parte de la cooperación internacional sigue siendo reactivo, concentrado en la respuesta humanitaria de emergencia, y persisten rezagos que amplían las brechas y déficit por los inacabados procesos de reconstrucción y recuperación, desde la visión integral de un desarrollo sostenible. Más aún, en la perspectiva institucional de CEPAL, ello es aún más grave frente a los escenarios de cambio climático. Con esta visión es que CEPAL está apoyando a la realización de estudios nacionales y subregionales del impacto económico del cambio climático contando para ello con recursos de cooperación de diversos donantes entre los que destacan la cooperación del Departamento de Desarrollo Internacional de la Gran Bretaña(DFID) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Frente a la situación posdesastre y la evaluación de las necesidades para la recuperación temprana y posterior reconstrucción mejor – resiliente y sostenible—la experiencia de CEPAL desde los años setenta apunta a la necesidad de una adecuada coordinación interagencial e interdisciplinaria in situ, involucrando activamente al gobierno del estado afectado y consultando de manera directa a la población afectada y soportada por expertos y líderes locales. Sin su participación y apropiación la evaluación – que parte de la cuantificación de daños y pérdidas—no se refleja las necesidades realmente sentidas sino las estimaciones de expertos externos que introducen sus propias concepciones y visión en vez de las que el entorno local y la cultura local requieren. En tal sentido el avance hecho en el marco del (Evaluación de Necesidades Post Desastre, ENPD (o Post Disaster Needs Assessment, PDNA) y la rápida determinación de las necesidades para la recuperación sostenible requiere todavía de un mayor desarrollo no tanto metodológico como de enraizamiento, apropiación y adopción a nivel de terreno. La coordinación a nivel central –como la del Comité Interagencial Permanente (o Interagency Standing Committee, IASC) y la conformación de grupos o “clusters” temáticos—debe desarrollar aún más su expresión operativa local, en el terreno, adaptada tanto a las características de la presencia del sistema de Naciones Unidas en el país en particular de que se trate, como de las capacidades institucionales y gubernamentales y el tipo y magnitud del desastre en cuestión. La experiencia del sistema de Naciones Unidas en América Latina y el Caribe –que ha avanzado a una coordinación interagencial regional mediante la conformación del grupo de trabajo para la emergencia, lo desastres y el riesgo (Risk, Emergency and Disasters Task Force, REDLAC) y la progresivo creación de los equipos técnicos de emergencia de las Naciones Unidas (UNETE) en que las agencias en el terreno se agrupan para enfrentar las emergencias— muestra un ruta potencialmente enriquecedora y efectiva. En otras regiones se requiere aún avanzar más en esta vía. Ello confirma que no hay una forma única de respuesta post desastre y que si bien ya hay marcos metodológicos claros para la evaluación de daños y pérdidas surgidos del trabajo interagencial desde tiempo atrás, los marcos metodológicos para la evaluación de necesidades mediante instrumentos de participación y consulta con los afectados, el uso de encuestas, grupos focales, asambleas y mesas de trabajo temáticas, sectoriales o comunitarias, solo puede hacerse de manera progresiva y con la apropiación y participación de las comunidades, instituciones y gobiernos en el terreno y pueden variar grandemente de evento en evento.
De otra parte y dado que como parte del proceso de globalización mundial, los impactos de los desastres trascienden fronteras y llegan a tener efectos acumulativos y magnificados a escala planetaria y ante la emergencia de nuevas amenazas que las comunicaciones y porosidad global convierten en desastres globales; se requiere de una mayor cooperación y avanzar hacia acuerdos regionales y globales entre países e instituciones así como el desarrollo y profundización de metodologías de evaluación y respuesta específicas.
Es en este sentido que con el Mecanismo Global de Reducción y Recuperación tras Desastres (Global Facility for Disaster Reduction and Recovery, GFDRR), estamos avanzando en un proceso de incorporación de las diversas comisiones regionales de Naciones Unidas en el proceso de evaluación de necesidades post desastre y, con base en la experiencia y metodología de CEPAL, compartir las mismas y definir marcos regionales de transferencia de las mismas generando una mayor capacidad local –nacional y regional—para enfrentar la situación post desastre así como avanzar hacia una visión integral de la gestión del riesgo como eje de políticas insertado sistemáticamente en las estrategias de desarrollo y crecimiento de los países. Compartimos plenamente los objetivos y acciones de las plataformas regional de América Latina y el Caribe y global y expresamos nuestra voluntad de reforzar acciones integradoras y de coordinación con la EIRD en apoyo a las necesidades de los países, focalizándonos no solo en la región sino en aquellos estados y países con mayores riesgos tanto por amenazas incrementadas por factores como el cambio climático como por vulnerabilidades mayores dado su estado de desarrollo y características institucionales.
En este contexto también en CEPAL –nuevamente con apoyo y en cooperación con los gobiernos y las agencias especializadas del sistema-- estamos innovando en las evaluaciones del impacto económico y social de eventos que no solían caer en la definición tradicional de desastres. Al respecto debería resultar de interés que estamos --con una metodología desarrollada con la OPS—analizamos el impacto económico de la epidemia del dengue en Bolivia. Creemos que este tipo de estudios abren la posibilidad de ver en su completa magnitud el impacto que ya tiene o que potencialmente pueden alcanzar eventos como la influencia AH1N1. Creo que dado el carácter global que está teniendo este evento --un desastre de tipo distinto al que solemos considerar-- y la propuesta metodológica que estamos aplicando, valdría la pena compartirlo en la plataforma.
Finalmente deseamos reiterar que la reducción del riesgo de desastres a partir de la evaluación del impacto de los mismos es, para CEPAL, un eje integrador de las estrategias y políticas del desarrollo, un campo de cooperación técnica importante a los países de nuestra región, y un área de cooperación interregional a través de las otras comisiones regionales y con las agencias del sistema. Las evaluaciones han sido usadas también por las instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial y las regionales como el BID y la Corporación Andina de Fomento (CAF) para aportar recursos financieros de respuesta rápida ante la emergencia y el desarrollo de nuevos instrumentos financieros de reducción del riesgo (como la transferencia de riesgo a través del aseguramiento oficial o bonos gubernamentales para catástrofes que usan la valoración económica de desastres pasados como punto de partida para fijar los montos a cubrir)
La meta final tener países y regiones más resilientes, mejor preparadas y con necesidades decrecientes de ayuda humanitaria y necesidades de recuperación post desastre por cuanto habrán generado instrumentos de reducción del riesgo que les genere mayor autonomía y capacidad de adaptación a los mismos así como políticas de desarrollo sostenible basadas en la mitigación de las causas subyacentes de los desastres.